由中國城市規劃學會城市交通規劃學術委員會主辦、同濟大學承辦的“2017年中國城市交通規劃年會”于6月9-10日在上海同濟大學召開。中國城市規劃學會城市交通規劃學委會副主任委員，北京交通發展研究中心原主任、教授級高級工程師全永燊作了題為“城市交通若干問題的思考與辨識”的主題報告。

　     一、如何應對未來不確定性的新規劃模式？

中國的快速城市化過程與經濟社會轉型階段，城市交通規劃面對的是諸多不確定因素。這種不確定性既有規劃客體(城市空間形態與功能配置、土地利用、社會人文與經濟等)的不確定性，也有規劃編制與實施過程中不同利益主體意志博弈的不確定性。

　　面對未來不確定性的新規劃模式，需要我們以“持續規劃”和“動態調整”的新理念，取代“一張終極藍圖定乾坤”的傳統舊觀念；同時，有針對性地合理揚棄傳統“調查－分析－預測－規劃”的方法和工作模式。

　　交通系統狀態與各類因素的關系，既不是固定不變的“自變量”與“因變量”關系，更不是單純的因果關系，而是更為復雜的互為因果的關聯關系。交通規劃師需要發揮洞察力和協調能力，尋求建立各種不確定性環境下相應的不確定規劃模型，例如“情景規劃”(scenario planning)模式、“d-s證據理論”規劃模式等。

　　另外，規劃實施演變進程要遠比最終的結局更為復雜。需要特別關注，規劃期中所采取的戰略舉措可能有別于終期規劃戰略，二者的分寸兼顧與時機把握需慎之又慎。

　　二、交通供給側改革的問題

　　交通供給側改革需要重新界定交通服務屬性，變革供給模式。

　　供給模式應以城市交通服務品的社會經濟屬性的界定為依據

　　其一，公共品具有效用非分割性、消費非競爭性、受益非排他性；

　　其二，公共品的提供和公共品的生產是兩個不同的行為主體；

　　其三，公共品的非競爭性與非排他性并非一成不變；

　　其四，“公平”與“效率”是公共品供給機制(模式)選擇務必堅持的兩大標準；

　　其五，根據公共產品的不同屬性和特征，安排公共產品的多元供給制度，使各種公共產品的需求與供給平衡，公決效率最優。

　　現行的交通供給模式不可持續

　　第一，市場主導的城市土地開發與政府主導的交通基礎設施建設走在彼此無交集的兩條軌道上，TOD模式無法實施，交通與城市的協同發展關系難以建立和維系；

　　第二，無法擺脫資源配置效率和效益低下(甚至錯配)、市場價格扭曲、公共服務供給不足，公共財政負擔過重的尷尬困境；第三，以公共資源投入為主要驅動力，受制于資本(資源)投入邊際收益遞減規律，最終必然導致供給增長的不可持續。

　　隨著國家經濟社會制度變革與傳統模式理論基礎的動搖，交通“供給模式”轉變和交通供給側全面改革勢在必行！

　　供給模式變革方向、目標及難點

　　供給模式變革方向、目標及難點

　　其一，公共品具有效用非分割性、消費非競爭性、受益非排他性；

　　其二，公共品的提供和公共品的生產是兩個不同的行為主體；

　　其三，公共品的非競爭性與非排他性并非一成不變；

　　其四，“公平”與“效率”是公共品供給機制(模式)選擇務必堅持的兩大標準；

　　其五，根據公共產品的不同屬性和特征，安排公共產品的多元供給制度，使各種公共產品的需求與供給平衡，公決效率最優。

　　目標：從廣度和深度上推進市場化，創新資源配置方式，更多地引入市場化機制和手段，放松政府規制，構建交通服務品供給競爭機制(包括公共部門內部競爭)。

　　方向：以滿足公共服務需求，增加“有效供給”，提升服務品質為首要前提，提高資源配置的效率和效益，構建交通公共服務的多元化和適度規模化服務體系，給消費者更多的服務選擇機會。

　　難點：“政府供給”與“市場供給”是“公平”與“效率”的博弈與平衡，“政府失靈”與“市場失靈”風險共存。核心是法治環境與社會誠信體系建設，處理好政府與市場的關系。

　　三、城市綜合交通體系結構重組

　　現有的區域綜合交通運輸體系和城市綜合交通體系二元分割自成一統的格局，存在諸多問題。例如，只在中心城區“界面握手”(換乘樞紐)，沒有“跨界融合”；

　　銜接界面上多家經營主體彰顯各自的“領地意識”，而置乘客利益于不顧；介于“城市”與“區域”兩大系統之間的空間圈層(30-70-100km)成為尷尬的“系統服務盲區；系統制式(尤其是軌道交通)選擇的隨意任性、服務定位與市場需求的背離；通道資源的錯配等亂象叢生，且有“泛濫成災”之勢。

　　城市綜合交通的重組改造是當前和未來不可回避的戰略任務，必須打破體制和權屬關系藩籬，重構“區域-城市”新結構體系，滿足一體化發展及資源整合的需要。

　　重組后新的城市綜合交通體系結構必須實現不同空間圈層多種交通方式“功能兼容互補，服務需求共擔”的高度融合,而不只是界面上的“握手”銜接。不同空間圈層交通需求構成是決定未來系統功能組成結構的唯一依據。

　　四、交通規劃目標和控制指標

　　交通供給側改革需要重新界定交通服務屬性，變革供給模式。

　　當前存在的錯誤傾向

　　忽視交通發展目標的戰略理念與內涵，羅列和堆砌空洞概念，喪失目標制定實際意義，甚至可能導致戰略方向游移不定。

　　規劃目標與規劃指標泛化，忽視時空環境與發展階段差異性。

　　受急功近利的行政干預，規劃目標和控制指標大多未經“必要性”和“可行性”論證，且與規劃對策無關聯。例如，出行結構規劃目標與指標缺乏認真地論證分析，并未作為基礎設施供給規模論證、布局方案及運營模式選擇的依據，對規劃并無實際約束力。

　　陷入戰略目標與策略悖論。大多城市把“公交分擔率”與“高峰時段道路通行效率(速度)”一并列入規劃指標系列。在堅持實施“公交優先”的同時，堅持以“治堵”的名義，不斷擴充汽車通行空間，改善汽車出行條件，而公交分擔率提升極為困難。

　　對“堵”的界定和“治堵”著眼點與著力點。很多城市過分注重“道路通行速度”指標，并以此評價城市交通運行水平，極易誤導交通戰略決策，把更多的資源用于改善汽車出行條件，客觀上會進一步刺激小汽車出行需求的無節制膨脹。

　　城市交通規劃的主要目標和著眼點

　　以城市“流動性(Urban Mobility)”表示的可持續增長“活力”為戰略著眼點，制定與城市環境、社會、經濟發展目標相適配的交通發展目標。

　　堅持”以人為本”的服務宗旨：尊重社會不同群體出行選擇權利的公平與公正性；市民以最低的代價(頻次、距離、時間、服務費用)即可滿足日常所需要的出行。

　　以滿足城市公共空間功能多元化和包容性為前提，促進城市交通空間的重構。

　　以客觀資源與環境容量為交通系統構建與擴展的約束條件。

　　最大限度地實現多元運輸方式融合與系統整體協同效應。

　　五、公交優先和公交都市

　　公交改革的出路

　　中國今天的公交發展不是修修補補的問題，而是到了一個改革的十字路口。

　　需要重新界定公共交通服務宗旨和服務定位：“面向社會不同階層，為凡適合公共交通的各類出行提供全面且可供選擇的服務(包括個性化增值服務)”；打破壟斷經營傳統格局，引入市場競爭機制，全面改革系統配置和運營服務模式；借助現代信息通信技術(ICT)，全面提升網絡化運營的實時響應服務能力及可靠性；支持發展個性化、定制化及“一站式”統籌共享服務的多元化模式。

　　不要混淆公交都市與都市公交

　　公交都市的本質城市發展模式和交通發展模式的融合。公交都市建設的責任主體不是公交企業，應該是地方政府，目前《公交都市考核評價指標體系》及考核辦法均需改革；不同形態與特點的城市適宜的公共交通系統有所區別，不存在通用的發展模式和無差別的評價考核指標。

　　六、理性對待大數據和互聯網+背景下的新業態

　　在“共享經濟”旗號下，名目繁多的“共享交通”經營服務井噴式爆發。人們在初嘗到這股新潮帶來的快意之后，煩惱和困惑也接踵而至。

　　姑且不論現時流行的“共享交通”本身是不是一個偽命題，但商業創意的美好包裝或多或少帶來誤導性。需要更加理性的獨立思考，切忌盲目跟風！

　　有幾個問題值得認真對待：堅持城市交通基本戰略原則，對不同的“共享交通”模式區別對待，合理揚棄；充分評估各類“共享交通” 模式的負外部性影響，防范“公地悲劇”與“市場失靈”。

　　充分顧及城市資源環境約束條件和社會現實治理能力，同時處理好新業態與傳統業態融合共存共進關系；處理好“存量共享” 和“增量共享”的關系，提倡和鼓勵“存量共享”優先，“綠色共享出行”優先；著眼于資源與環境效益，處理好“個性化出行共享服務”與“集約化出行共享服務”的融合關系。

　　要正確理解“共享經濟”理論，把“共享出行”與“共享交通引導到正確方向上來。

　　2017《政府工作報告》指出要提高社會資源利用效率，便利人民群眾生活，要以此為原則，關注城市交通最需要的”共享“：以人為本，體現社會公平正義的城市公共空間資源合理“共享”；既有不同層級不同權屬交通服務設施閑置資源的合理配置與“共享”；為區域交通一體化發展而開放的自然資源、經濟資源及社會資源“共享”；政府與社會的信息資源”開放、融合、共享“。

　　七、有關理論技術創新的幾個重點

　　城市空間功能結構演進與交通發展的互動規律

　　出行結構演變規律與優化途徑

　　新型城鎮化背景下城市與區域綜合交通功能融合及結構體系的重塑

　　服務需與供給的自適應與反制雙向作用理論

　　基于出行行為與空間特征映射關系的規劃模型體系

　　面向“情景規劃(scenario planning)”的深度不確定性模型(models with deep uncertainty)研發

　　通子系統運行水平關聯性理論及系統內外影響因素關聯度量化評價技術